Projecto de investigação mapeia a participação cívica desde o 25 de Abril

Como se participa em Portugal além das eleições? Investigadores do Instituto de Ciências Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa elaboraram um mapeamento exaustivo das práticas de participação cívica, a nível autárquico, no nosso país desde o 25 de Abril. As primeiras conclusões, resultado de uma primeira fase deste ambicioso trabalho, foram apresentadas a 31 de Março, na Fundação Calouste Gulbenkian, que financia o projecto.

Roberto Falanga e a sua equipa inquiriram os mais de 300 municípios portugueses e analisaram fontes documentais, nomeadamente a imprensa local e regional, para identificar práticas de participação cívica nas últimas cinco décadas. Foram ainda desenvolvidos casos de estudo, incluindo o de Lisboa, cidade com alguma tradição nesta matéria.

Um dos primeiros passos deste trabalho foi definir o que é participação cívica; neste capítulo, Falanga prefere falar em “inovações democráticas”. “As inovações democráticas são práticas de participação cívica que visam reforçar e melhorar a democracia local para além dos momentos eleitorais”, explica o investigador do ICS. “Por um lado, esta definição permite delimitar com mais clareza as formas de participação cívica em análise, delimitando também o nosso estudo. Por outro, a adopção deste conceito permite um diálogo mais profícuo com o debate internacional que existe neste momento em torno da inovação democrática.”

Afinal, o que são inovações democráticas? Na prática, estamos a falar de assembleias de cidadãos, orçamentos participativos e outros mecanismos que permitem um diálogo entre as instituições e os munícipes.

545 práticas de participação cívica desde o 25 de Abril

Os resultados da primeira fase do projecto já estão disponíveis no site inovacoes-democraticas.pt, em diferentes formatos. Há uma base de dados exaustiva, traduzida também na forma de mapa interactivo, que a sociedade civil está agora convidada a completar através da submissão online de práticas que os investigadores não conseguiram rastrear. “Ao todo, foi possível criar uma base de dados com 545 práticas promovidas por 211 municípios ao longo das últimas cinco décadas em Portugal”, refere Roberto Falanga.

Há também um policy brief, disponível gratuitamente em PDF, e um livro – Municípios e Inovações Democráticas –, editado pelo ICS e à venda por 17 €, com textos de diferentes autores que retratam as transformações ocorridas ao longo dos últimos 50 anos.

“Fizemos uma consulta a todos os executivos e assembleias municipais do país através de duas rondas de inquéritos. Também fizemos uma análise da imprensa local e regional, e da Lusa. E também fizemos um outro tipo de análise, uma análise mais qualitativa sobre três cidades: Évora, Porto e Lisboa”, explicou Falanga sobre a metodologia aplicada.

Vários artigos publicados pelo LPP / Lisboa Para Pessoas, por exemplo, foram fontes imprescindíveis para este mapeamento – sem eles não existiria informação pública sobre diversas iniciativas recentes, o que mostra a importância do jornalismo local e regional. Essa análise documental – que incluiu muito mais fontes além do LPP, claro – permitiu recolher “483 práticas de inovação democrática, que constituem aproximadamente 89% do total da base de dados”, completou Daniel Silva, também investigador no projecto.

“Há informação que nós não conseguimos recolher porque continua dispersa ou que não foi devidamente registada”, reconhece Falanga, explicando que sistematizar e catalogar a informação sobre as práticas de participação ao longo do tempo tem sido “o maior desafio” do projecto. Até porque “quanto mais formos atrás no tempo, mais os municípios mostram alguma dificuldade de aceder a esta memória e também ao conhecimento que foi criado através da inovação democrática”, acrescenta o investigador. “O número mais reduzido de práticas registadas nas décadas de 1980/90 deve ser interpretado com alguma cautela, não significando necessariamente uma ausência total de práticas”, alerta Daniel Silva.

O orçamento participativo domina

Os dados recolhidos permitiram aos investigadores tirar várias conclusões. O trabalho identificou três áreas principais de categorização das práticas de inovação democrática. São, por ordem de popularidade, as seguintes: finanças/economia; cidadania/democracia; e ordenamento do território/urbanismo.

As iniciativas que os municípios mais promovem enquadram-se nas primeiras duas áreas, “com foco na definição de agendas futuras”, enquanto nas iniciativas ligadas ao ordenamento do território/urbanismo as autarquias tendem a ser parceiros – e é também aqui que se verifica “mais redes de parcerias, que podem ser muito amplas, envolvendo saberes técnicos, em particular quando há instituições de ensino superior no concelho”. Por outro lado, é no ordenamento do território que existe um “vínculo mais robusto” por parte dos municípios para a implementação das propostas, perceberam os investigadores.

Iniciativas ligadas à cidadania/democracia são mais comuns em municípios “mais abastados e com níveis de escolaridade mais elevados”, enquanto que o oposto acontece com a área das finanças/economia. Os municípios mais pequenos e de baixa-média densidade populacional promovem mais iniciativas de finanças/economia. A área de cidadania/democracia é mais popular nos municípios médios; e a de ordenamento do território/urbanismo em concelhos mais extensos e com elevada densidade populacional, sendo uma área que surge tanto em municípios mais ricos como menos ricos.

Olhando para os tipos de práticas, “o Orçamento Participativo representa 40% das práticas identificadas no nosso estudo, seguido das assembleias de jovens e crianças, com 3,2%, e por fim, pelas operações SAAL com 5,3%”, identificou o investigador, referindo que “há cada vez mais Orçamentos Participativos direccionados para públicos específicos, como, por exemplo, os mais jovens”.

Dada a popularidade do Orçamento Participativo, o método de participação mais frequente na área das finanças/economia é o da votação de propostas. “A área da cidadania/democracia está mais inclinada para modos de participação de tipo consultivo, enquanto a área do ordenamento do território confirma a sua vocação mais prática, mais de implementação de propostas e soluções”, diz. Um método “que tem vindo a difundir-se a nível internacional mas que ainda tem pouco peso no nosso país” é o do sorteio de participantes a partir da população de referência – “apesar de terem ocorrido algumas experiências, em particular em Lisboa”, no Conselho de Cidadãos.

Mas “o que acontece quando os cidadãos participam e entregam propostas aos municípios? Qual o nível de incorporação dessas propostas na tomada de decisão?”, perguntou Falanga, respondendo logo de seguida: “A boa notícia é que pouco mais de 50% das práticas incorporam estas propostas nos processos de tomada de decisão”, ou seja, implementam-nas. “Mas o que acontece com os restantes 50%? Se não foram incorporadas, onde é que ficam estas propostas?” São questões para a segunda fase da investigação.

“O formato presencial em Portugal continua em alta, sobretudo em concelhos mais densamente povoados. Embora o formato híbrido ganhe um peso significativo, em particular entre os Orçamentos Participativos. Processos exclusivamente online continuam a ser muitíssimo reduzidos”, aponta, realçando a “importância da proximidade física entre instituições e cidadãos”.

Numa análise mais partidária, percebeu-se que “os maiores partidos estão mais ou menos alinhados” com este tipo de práticas, “mostrando como a institucionalização das inovações democráticas diluiu as barreiras ideológicas”. A CDU “destaca-se pela participação com foco muito grande na definição de agendas futuras, ou seja, muito menos focada na resolução de problemas locais e mais interessada na co-definição de agendas futuras de governação, com uma preponderância pela área do ordenamento do território”, explica.

Por outro lado, “em anos de eleições autárquicas existem maior incidência de práticas focadas em ordenamento de território/urbanismo”. “É interessante notar ainda como finanças/economia sejam temas mais abordados por autarcas mais jovens e durante o início do mandato, enquanto cidadania/democracia é um tema que costuma aparecer mais ao longo do mandato”, identifica.

Daniel Silva destacou “quatro grandes fases históricas das inovações democráticas no país”. Uma primeira de experimentação, que se inicia logo após o 25 de Abril, marcada pelas Operações SAAL. Depois, uma fase de adaptação, que se estende pelas décadas de 1980/90. Em terceiro, um período de intensificação nos anos 2000, “sobretudo marcado pela emergência dos Orçamentos Participativos, cuja primeira edição teve lugar em 2002”. E um quarto e último período de institucionalização e hibridização, que se inicia na década de 2010, em que “se verifica a massificação dos orçamentos participativos” e em que “se começa a consolidar outros formatos, como é o caso das assembleias municipais para jovens e para crianças”.

Esta última fase, que se prolonga até aos dias de hoje, “é também um período em que se começa a notar uma maior preocupação com questões climáticas e ambientais”, indica Daniel. “A partir de 2020, os Orçamentos Participativos começam a ter um peso menor no universo de práticas, verificando-se uma variedade crescente, tanto a nível metodológico como de temas”.

Próxima fase

O projecto vai ter continuidade no período 2026/27, garantiu o presidente da Fundação Calouste Gulbenkian durante a apresentação dos resultados. “A Fundação assumirá a continuidade do processo”, disse António Feijó, referindo que os próximos passos vão centrar-se não nos municípios mas nas organizações da sociedade civil – como associações e cooperativas –, que têm também um trabalho importante na área da participação cívica. Será produzido um segundo volume e completada a base de dados já iniciada.

O objectivo final é ter uma base de dados e um mapa interactivo tão completos quanto possível, que permitam mostrar a evolução das práticas de democracia participativa em Portugal desde o 25 de Abril. Os investigadores acreditam que reforçar o conhecimento público sobre as múltiplas práticas de inovação democrática é também tomar uma posição ética perante a defesa dos direitos fundamentais que só a democracia consegue garantir.

“Em tempos sombrios, em que a democracia é ameaçada todos os dias por muitos lados, ter um horizonte de esperança significa também que nós, investigadores, precisamos de estar mais envolvidos no debate público e contribuir activamente para que existam ferramentas que ajudem a tornar esse mesmo debate mais alicerçado e robusto”, referiu Roberto Falanga.