Mas porque é que estamos a alargar o IC20?

O grande desafio global das próximas décadas passa por reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) e atingir a neutralidade carbónica. Representando os transportes cerca de 25% destas emissões, este sector tem um papel crucial nessa transição mas, ainda assim, as emissões estão a aumentar. O desenvolvimento da mobilidade sustentável constitui um dos principais desafios para as cidades do futuro, e inclui várias componentes e dimensões: sistemas de transportes públicos sustentáveis, eficientes do ponto de vista energético e a preços acessíveis; um ambiente favorável a meios de transporte não motorizados; fácil acesso a todos os bairros, a pé, de bicicleta e de transportes públicos; redes de transportes locais que devem ter uma boa ligação às redes regionais; redes periurbanas devem ser planeadas no contexto global de gestão dos solos e desenvolvimento territorial; interfaces de transportes devem ter uma boa integração com as atividades sociais, culturais, económicas e de lazer (European Commission, 2012).

Em Setembro de 2023, foi anunciada em reunião da Câmara Municipal de Almada a obra de alargamento do Itinerário Complementar nº 20 (ou IC20), de três para quatro vias por sentido, num troço de distância de cerca de quatro quilómetros. A obra arrancou pouco depois, em Outubro, e deverá durar até Maio de 2025. Esta intervenção pretende dar resposta ao excessivo congestionamento existente na zona. No entanto, a obra foi rapidamente alvo de contestação pública, por poder contrariar a estratégia climática nacional, que vincula Portugal a reduzir as emissões de GEE. Sabe-se que quando a capacidade rodoviária de uma estrada é expandida, mais condutores automóveis irão utilizar essa estrada. Apesar das fortes evidências, o efeito de “tráfego induzido” é frequentemente ignorado, subestimado ou mal estimado no processo de planeamento, particularmente na avaliação dos impactos ambientais das expansões da capacidade rodoviária (Volker, Lee & Handy, 2020). Na verdade, ainda que o mote do alargamento do IC20 seja a redução do congestionamento que se verifica diariamente, a teoria do “tráfego induzido” sugere que aumentar a capacidade rodoviária leva a mais tráfego e emissões, anulando a redução de curto prazo no congestionamento.

Neste artigo, analisamos a problemática do alargamento da estrada IC20 no contexto dos esforços globais para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e promover uma mobilidade mais sustentável. Salientamos a necessidade de reconsiderar os projetos de alargamento de estradas como esta, considerando em alternativa projectos que criem alternativas ao transporte individual, nomeadamente a expansão do transporte público e a melhoria das infraestruturas cicláveis e pedonais. Falamos ainda do efeito reduzido que tem a utilização de petições enquanto meio de intervenção cívico, cujos resultados não são possíveis de alcançar num contexto em que existe falta de transparência e informação em relação às intervenções territoriais existentes, sendo necessários meios mais eficazes de participação. Sugerimos, em jeito de conclusão, a revisão dos contratos de subconcessão nas parcerias público-privadas de gestão rodoviária, de modo a priorizar alternativas de transporte sustentáveis em vez de expansões rodoviárias.

O que diz a ciência?

Muitas estradas em áreas urbanas sofrem com problemas de congestionamento, o que reduz a mobilidade automóvel, impondo tempos de viagem mais longos a condutores destes veículos. Em resposta a este problema, muitas cidades optam por expandir a sua infraestrutura rodoviária através da construção de vias adicionais (Krol, 2019). Combater este problema é um desafio complexo, dado que os padrões de viagem quotidianos são repetitivos (Loder et al., 2019).

A expansão da capacidade rodoviária é frequentemente proposta como uma solução para terminar com o congestionamento do tráfego e até como uma forma de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (GEE), causado nomeadamente pelo tráfego pára-arranca. A lógica desta teoria seria de que o aumento da capacidade das estradas aumenta a velocidade média dos veículos, o que melhora a eficiência do combustível dos veículos e reduz as emissões de GEE nas distâncias percorridas (Handy & Boarnet, 2014; Volker, Lee & Handy, 2020).

O aumento da capacidade rodoviária pode temporariamente, melhorar o bem-estar da comunidade (Krol 2019). Ainda assim, Frumkin (2002) evidencia alguns problemas directos da dependência automóvel, como a poluição do ar, redução da actividade física, sinistros rodoviários, quer entre automóveis, quer causando fatalidades com peões. Importa ainda referir que os padrões de mobilidade, o uso do automóvel e a gestão do território estão relacionados. Se houver maior disponibilidade de rodovia do que passeios ou ciclovias, as pessoas irão preferir usar o automóvel.

De acordo com Volker, Lee & Handy (2020), a teoria do aumento da capacidade rodoviária defende ainda que se reduz o custo do tempo de viagem, dado que se reduz o congestionamento do tráfego. No entanto, quando o custo efetivo da condução automóvel diminui, pelo aumento da velocidade média, o volume de condução aumenta. Abordando a questão à luz da economia, a expansão da capacidade equivale a uma mudança na curva de oferta, conduzindo a um novo equilíbrio com custos mais baixos e um maior volume de condução. A nova capacidade promove viagens adicionais ou “viagens induzidas”, acabando por devolver o congestionamento aos níveis anteriores à expansão (Figura 1).

As capacidades rodoviárias adicionais são rapidamente consumidas pela procura induzida, explicada por diversos factores, como a alteração de hábitos: mudanças de modos de viagem não motorizados para automóvel, mudanças nos destinos e nas rotas de condução, aumento de viagens novas, quer a nível individual como comercial. O congestionamento do tráfego até tende a manter um certo equilíbrio, em que os atrasos nas viagens limitam a sua utilização nos períodos de horas de ponta. Com o aumento da capacidade, a menos que as estradas sejam geridas de modo a favorecer modos de transporte eficientes, como autocarros, as pessoas irão escolher viajar sozinhas, aumentando o atraso total no congestionamento (Curiel, et al. 2021 cit. por Litman, 2024). A longo prazo, pode ainda levar a mudanças nas decisões de localização da habitação e do emprego, que aumentam as distâncias de viagem. Ainda, um aumento na população e nos empregos, representa uma mudança na curva da procura, aumentando ainda mais as viagens (Loder et al., 2019; Volker, Lee & Handy, 2020).

O efeito de tráfego automóvel induzido (Figura 2) é amplamente conhecido (Duranton & Turner, 2011; Handy & Boarnet, 2014; Hymel, 2019; Krol, 2019; Wood, 1994), tem vindo a ser abordado há pelo menos 60 anos e é objecto de estudo há pelo menos 50 anos (Volker, Lee & Handy, 2020).

Ainda assim, como referem Volker, Lee & Handy (2020), o fenómeno das viagens induzidas muitas vezes não é incluído no processo de planeamento ou na avaliação dos impactos ambientais das expansões de rodovias. Subestimar as viagens induzidas geralmente levará à superestimação dos benefícios do alívio do congestionamento do tráfego que um projeto de expansão da rodovia pode gerar, juntamente com a subestimação dos seus impactos ambientais. Hymel (2019) sugere ainda que o alívio temporário do congestionamento resultante da expansão da capacidade rodoviária desaparece cinco anos após a expansão.

Acresce ainda a existência de bottlenecks, ou situações de estrangulamento rodoviário em que um segmento de rota relativamente curto tem uma capacidade fixa substancialmente menor relativamente à procura de tráfego do que a dos troços anteriores ou seguintes (Vickrey, 1969). Loder et al. (2019) mencionam também que o ponto crítico do sistema de tráfego está localizado entre os estados de fluxo livre de automóveis e o congestionamento e a fronteira da possível produção de viagens (cruzamentos maiores, mudanças de faixa, etc). Havendo uma relação entre o tamanho da rede e a acumulação crítica, são novamente enfatizados os retornos marginais decrescentes do investimento em infraestrutura. Esta compreensão da capacidade de tráfego das redes urbanas pode não resolver os problemas de congestionamento, mas é crucial para o desenvolvimento de novas estratégias para melhorar o tráfego.

No IC20, pode-se considerar que existem duas grandes pontos de acumulação crítica, ou bottlenecks, o principal no acesso à Ponte 25 de Abril e o outro na entrada para a Costa da Caparica (Joanaz de Melo, 2023).

Litman (2013) refere que para identificar as melhores estratégias de redução do congestionamento, é importante utilizar uma avaliação abrangente e multimodal, para ir ao encontro de diversos objectivos e maximizar os benefícios gerais. Algumas estratégias vantajosas incluem melhorias nos modos eficientes em termos de recursos, como o pedonal, a bicicleta e os transportes públicos (Tabela 1), pois não só reduzem o congestionamento do tráfego, como também podem ajudar a reduzir problemas de estacionamento, o risco de sinistros e aumenta o nível de actividade física.

A aposta em modos alternativos pode reduzir, mas não eliminar o congestionamento (Duranton & Turner, 2011; Litman, 2013). Ainda assim, Krol (2019) e Litman (2013) sugerem que as reformas no preço dos transportes podem reduzi-lo significativamente, como exemplo os sistemas de cobrança variável. Estes sistemas cobram a passagem por automóveis, com uma taxa mais alta para uso quando existe congestionamento. Nos locais onde foram utilizadas portagens variáveis, estas demonstraram ser uma ferramenta eficiente para gerir os fluxos de tráfego.

Para além dos ganhos em eficiência do transporte público, dado que movimenta mais pessoas com menos espaço e energia, e dos ganhos ambientais, pela redução de emissões de GEE, importa ainda referir os ganhos sociais. Lucas (2012) argumenta que são necessárias métricas para estabelecer o nível mínimo de transporte público necessários para a inclusão social, dadas certas distâncias, densidades, níveis de serviços. Para tal, a inclusão social tem de ser um resultado definido nos contratos de serviços com operadores de transportes públicos. Se forem devidamente concebidos e fornecidos, os transportes públicos podem constituir uma parte desta solução de exclusão social e territorial. Os transportes e a exclusão social nunca poderão sobreviver como uma agenda exclusivamente centrada nos transportes. O planeamento da acessibilidade dos transportes públicos deve ser integrado com políticas e programas socialmente responsáveis de uso do solo, habitação, saúde, educação e bem-estar. Da mesma forma, os grandes projectos de infraestruturas de transportes precisam de ser mais transparentes nas suas análises ex ante para considerar os seus efeitos de equidade social a longo prazo nas populações e comunidades locais (Lucas, 2012).

O que diz a política?

O caso do IC20 pode parecer específico de Almada, mas está inserido em um contexto nacional e europeu de políticas ambientais e de mobilidade. A seguir, são apresentadas algumas políticas e estratégias globais e nacionais relacionadas aos compromissos territoriais e ambientais.

Começando pela Carta Europeia do Ordenamento do Território. Adoptada em 1983, consiste num documento que esclarece a noção de ordenamento do território na sua dimensão europeia, democrática, global, funcional e prospectiva. Define como objectivos fundamentais do ordenamento do território: o desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, a melhoria da qualidade de vida, a gestão responsável dos recursos naturais e a protecção do ambiente, a utilização racional do território. Neste documento, é ainda prevista a participação pública activa nas políticas de planeamento: “É essencial que o cidadão seja informado de forma clara e abrangente em todas as fases do processo de planeamento e no quadro das estruturas e procedimentos institucionais”.

Por seu lado, o documento Cities of Tomorrow, publicado pela Comissão Europeia em 2012, sugere que uma cidade sustentável deve ter espaços públicos ao ar livre atrativos e promover uma mobilidade sustentável, inclusiva e saudável, sendo que a mobilidade não motorizada deverá ser mais apelativa e os transportes públicos multimodais devem ser favorecidos. O Acordo de Paris, um tratado internacional de 2015 sobre mudanças climáticas, estabelece o compromisso global de alcançar a neutralidade de carbono até 2050 e limitar o aquecimento global a menos de 2ºC, preferencialmente a 1,5ºC, em comparação com os níveis pré-industriais. Isso exige uma progressiva descarbonização da economia, com os transportes desempenhando um papel crucial.

A mobilidade sustentável está ainda alinhada com a Agenda 2030 e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), adoptados em Setembro de 2015 pela Organização das Nações Unidas. Em cima da mesa, estão três ODS:

• “Saúde de qualidade”, em que se propunha, até 2020, “reduzir para metade, a nível global, o número de mortos e feridos devido a acidentes rodoviários”. No entanto, de acordo com o INE (2022), o número de mortes em Portugal devido a acidentes rodoviários em 2020 foi de 5,7, mais baixo do que em 2015 (6,9). Estando a diminuir, não foi, ainda, reduzido para metade, e por isso considera-se que a meta não foi alcançada;
• “Cidades e comunidades sustentáveis”, em que se propõem, até 2030, “proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança rodoviária através da expansão da rede de transportes públicos” e ainda “reduzir o impacto ambiental negativo per capita nas cidades, inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão de resíduos municipais e outros”. De acordo com o INE (2022), a concentração média anual de partículas PM_2,5 ainda não alcançou as metas desejáveis em Portugal.
• “Acção climática”, em que se propõe “integrar medidas relacionadas com alterações climáticas nas políticas, estratégias e planos nacionais”. Segundo o INE (2022), em 2020, houve um decréscimo de 9,5% das emissões de GEE face ao ano anterior (-5,4%) e um decréscimo de 1,5% face a 1990. Este decréscimo mais acentuado das emissões de GEE em 2020 foi promovido pela alteração de hábitos durante a pandemia Covid-19. Relativamente a 2005, as estimativas de emissões apontam para um decréscimo de 32,9%, longe ainda da meta nacional de redução dos GEE de 45% a 55% até 2030.

Ao mesmo tempo, a Nova Agenda Urbana da Conferência das Nações Unidas de 2016, constitui um conjunto de princípios e compromissos políticos, a nível internacional, e ao nível da mobilidade, destaca-se o compromisso com a promoção da mobilidade urbana e sistemas de transportes seguros, com especial atenção a questões etárias e de género, acessíveis e sustentáveis, pela integração de planos de mobilidade e de transportes em planos urbanísticos e territoriais gerais e a promoção de uma ampla gama de opções de transporte e mobilidade, através de medidas como:

• aumentando as infraestruturas acessíveis, seguras, eficientes, viáveis e sustentáveis para o transporte público, bem como de mobilidade pedonal e ciclável, priorizando-as relativamente ao transporte motorizado privado;
• planeamento do sistema de transportes e uso e ocupação do solo melhor e mais coordenados, de modo a reduzir as necessidades de viagens e de transporte; aumentando a conectividade entre áreas urbanas, periurbanas e rurais;
• planeamento do transporte urbano de cargas e logística que permita um acesso eficiente a produtos e serviços, minimizando o impacto no ambiente e na habitabilidade da cidade e maximizando a sua contribuição para o crescimento económico contínuo, inclusivo e sustentável.

Já o Pacto Ecológico Europeu (European Green Deal), lançado em 2019, é a principal estratégia da União Europeia (UE) para implementar os ODS e cumprir os compromissos do Acordo de Paris. Aqui, alcançar a sustentabilidade dos transportes significa colocar as pessoas em primeiro lugar e proporcionar-lhes alternativas mais baratas, acessíveis, saudáveis e limpas, do que os seus actuais hábitos de mobilidade. Esta política tem como objectivos globais reduzir as emissões de GEE em 90% até 2050, em relação a valores de 1990, e tornar a UE com impacto neutro no clima em 2050.

Por fim, a Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente, lançada pela Comissão Europeia em 2020, durante a pandemia Covid-19, é referido que se deve garantir que os sistemas de transportes sejam resilientes contra futuras crises e que tornar a mobilidade mais ecológica deve constituir a nova viabilidade que permita o crescimento do sector dos transportes. Até 2030, 100 cidades europeias deverão ter impacto neutro no clima. Lisboa é uma delas.

A nível nacional, existem políticas como o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, aprovado em 2019 pelo Governo de António Costa (PS), ou o Plano Nacional de Energia e Clima 2030 (PNEC), aprovado um ano depois pelo mesmo Executivo socialista, estabelecem que até 2030 as emissões de GEE em Portugal terão de ser reduzidas em 45% a 55%. Em 2021, surge a Lei de Bases do Clima que reconhece a situação de emergência climática e define como metas de redução de GEE (em relação aos valores de 2005): até 2030: uma redução de, pelo menos, 55%; até 2040: uma redução de, pelo menos, 65-75%; até 2050: uma redução de, pelo menos, 90%.

Em 2019, foi aprovada pelo Governo a Estratégia Nacional para a Mobilidade Activa Ciclável (ENMAC) para o período 2020-2030. Num país onde a maioria da população ainda utiliza o carro próprio para a maioria dos seus percursos propõe-se uma ação governamental nacional para alteração do paradigma da mobilidade, assenta em três grandes pressupostos: a promoção do transporte público, a electrificação dos veículos e a transferência de utilizadores para modos de deslocação mais sustentáveis e activos. É proposto maximizar os benefícios para a saúde das populações, retirar automóveis das ruas, devolver o espaço público, aliviar o congestionamento urbano, baixar os níveis de ruído e reduzir a poluição atmosférica. Tem como metas:

• até 2025, uma quota modal de viagens em bicicleta no território nacional de 3% e 4% nas cidades, uma extensão total de infraestruturas cicláveis de 5 mil km, e uma redução da sinistralidade rodoviária de ciclistas em 25%;
• até 2030, uma quota modal de viagens em bicicleta no território nacional de 7,5% e nas cidades de 10%, uma extensão total de infraestruturas cicláveis de 10 mil km, e uma redução da sinistralidade rodoviária de ciclistas em 50%.

Por último, em 2023, é lançada a Estratégia Nacional para a Mobilidade Activa Pedonal (ENMAP) para 2030, que pretende alterar os padrões de mobilidade, tendo como meta alterar a quota modal das deslocações pedonais, de 16% em 2021, para 25% em 2026 e 35% para 2030.

Como vimos, o alargamento do IC20 não pode ser visto desligado do seu contexto nacional e europeu, em particular de uma série de compromissos e metas definidos. Mas olhemos agora com maior detalhe para a inserção desta via rápida no concelho de Almada.

Como é que o IC20 se insere no território de Almada?

Tratando-se de uma importante infraestrutura rodoviária com cerca de sete quilómetros, três vias por sentido sentido na maior parte do percurso, a funcionar num modelo sem portagens, o IC20 é propriedade da Infraestruturas de Portugal (IP), estando subconcessionada à Auto-Estradas do Baixo Tejo (AEBT), num modelo de Parceria Público-Privada (PPP). O contrato de concessão da IP com a AEBT refere que é necessário esta proceder ao aumento de vias, quando é ultrapassado um determinado valor de tráfego médio diário anual, no caso 60 mil veículos. Por isso motivo, e por não ter existido instrução em contrário da IP, a AEBT está a realizar a presente obra de alargamento.

Esse alargamento fará com que o IC20 passe a ter uma largura de 34,6 metros em vez dos actuais 25 metros naquele troço de quatro quilómetros. Paralelamente, serão feitas outras intervenções, como melhoria dos acessos, estando essas programadas de forma faseada. Não tendo, até à data, sido dada nenhuma instrução em contrário à realização desta obra pela IP, a obra de alargamento do IC20 encontra-se a decorrer de acordo com o cronograma anunciado, a cargo da AEBT.

O IC20 é uma via rápida que faz a ligação no concelho de Almada entre a Costa da Caparica e o centro de Almada, e permite ainda a ligação aos concelhos limítrofes, Lisboa e Seixal, assumindo relevância a nível regional. Pela sua localização, permite o acesso rodoviário a diversos equipamentos de relevo e utilidade pública, como o Hospital Garcia de Orta, a Faculdade de Ciências e Tecnologias da Universidade de Lisboa (FCT/UNL), a superfície comercial Almada Fórum, ou mesmo as praias da Caparica (Figura 4).

Fazendo também um enquadramento do ao nível da restante rede de transportes públicos existentes em Almada, referem-se:

• Serviço de transporte fluvial pela Transtejo Soflusa (TTSL), com estações fluviais em 3 locais do concelho de Almada, que permitem a ligação a Lisboa e a outros concelhos da Margem Sul do Tejo: Cacilhas, Trafaria e Porto Brandão;
• Serviço de ferrovia pela Fertagus, inaugurada em 1999 que liga Setúbal a Lisboa, e com apenas uma estação em Almada, localizada no Pragal;
• Serviço de ferrovia ligeira de superfície, Metro Transportes do Sul (MTS), em funcionamento desde 2007, que faz actualmente a ligação entre Cacilhas, à FCT/UNL no Monte da Caparica e a Corroios, já no concelho do Seixal;
• Serviço de autocarros da Carris Metropolitana, gerido actualmente pela Transportes Metropolitanos de Lisboa (TML), que desde 2019 está inserido no passe navegante metropolitano que serve toda a área metropolitana de Lisboa.

Relativamente ao transporte público rodoviário, utilizam o IC20, seis linhas da Carris Metropolitana, da TML, e mais quatro linhas apenas durante o Verão. Nestes, existem mais de sete mil viagens validadas num dia útil (Tabela 3). Não existem, actualmente, mais transportes públicos de acesso à Costa da Caparica, para além do autocarro.

Os Censos de 2021 (Pordata, 2024) revelam que a população de Almada que se desloca de carro nas deslocações quotidianas (casa-trabalho ou casa-escola) tem vindo a aumentar nas últimas décadas, a população que utiliza o autocarro tem vindo a diminuir, de comboio e metro com um ligeiro aumento, há menos pessoas a andar a pé, e as bicicletas/motas detém um valor irrisório, face aos restantes meios de transporte (Figura 5). Metade da população de Almada (50,2%) utiliza o automóvel nas suas deslocações quotidianas, revelando uma possível falta de alternativas viáveis.

O que dizem os instrumentos legais e de gestão territorial?

Foram consultados 13 documentos, dos quais legislação, instrumentos de gestão territorial e outros planos, e da qual se fará de seguida uma breve análise em relação ao caso do IC20.

A Lei de Bases do Clima, aprovada em 2021, define as bases da política do clima de Portugal. De ressaltar os seguintes aspectos:

• Todas as pessoas têm direito ao equilíbrio climático e o poder de exigir de entidades competentes o cumprimento dos deveres e das obrigações a que se encontram vinculadas em matéria climática (ponto 1, artigo 5.º);
• Todas as pessoas podem intervir e participar nos procedimentos administrativos e, ainda, pedir a cessação de imediata de actividade prejudicial ao equilíbrio climático (artigo 6.º);
• Os municípios aprovam, em assembleia municipal, até Fevereiro de 2024, um plano municipal de ação climática (ponto 2, artigo 14.º) e desenvolvem planos de mobilidade urbana sustentável (ponto 4, artigo 47.º), os quais, Almada ainda não tem.

A Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo, de 2024, tem como objecto estabelecer as bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo. De destacar:

• Todas as pessoas têm o direito a um ordenamento do território racional, proporcional e equilibrado, com igualdade de acesso às infraestruturas (artigos 2.º e 5.º);
• Todas as pessoas têm o direito de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativos ao solo, ordenamento do território e urbanismo, nomeadamente na participação efectiva nos procedimentos, através da apresentação de propostas, sugestões e reclamações, bem como o direito a obter uma resposta fundamentada da administração nos termos da lei, e, ainda, o direito de acesso à informação de que as entidades públicas disponham e aos documentos que integram os procedimentos referidos na alínea anterior (artigo 6.º).

O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), também de 2024, define o regime de coordenação do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial. Aqui, importa referir questões sobre sustentabilidade ambiental, dos sistemas de mobilidade e do dever de regulamentar:

• Os programas e os planos territoriais asseguram a harmonização dos vários interesses públicos com expressão territorial, assegurando qualidade de vida e um equilibrado desenvolvimento socioeconómico às gerações presentes e futuras (ponto 2, artigo 8.º);
• O programa nacional da política de ordenamento do território, os programas regionais, os programas intermunicipais e os programas setoriais relevantes, definem os princípios e as diretrizes que concretizam as orientações políticas, as redes de transporte e mobilidade (ponto 2, artigo 18.º);
• As competências relativas aos programas regionais são exercidas pelas CCDR – comissões de coordenação e desenvolvimento regional (ponto 2, artigo 52.º);
• O plano diretor municipal define o quadro estratégico de desenvolvimento territorial do município, sendo o instrumento de referência para a elaboração dos demais planos municipais (ponto 5, artigo 27.º).

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), de 2019, constitui um instrumento de desenvolvimento territorial de natureza estratégica que estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional. A referir:

• Transportes e mobilidade: promover a mobilidade metropolitana e interurbana, aumentando o nível e qualidade da oferta de transportes públicos e procura; redução do congestionamento do tráfego e demais impactos sociais, económicos e ambientais, nomeadamente as emissões do sistema de transportes (4.5.);
• Promover a descarbonização do setor dos transportes e o descongestionamento urbano, melhorando a oferta e qualidade dos transportes públicos, e apostando em modos mais sustentáveis de mobilidade coletiva ou individual (Objectivo operacional 5).

O Programa da Orla Costeira de Alcobaça-Cabo Espichel (POC-ACE), também de 2019, aprova o plano que inclui a orla costeira da Costa da Caparica. Algumas notas a ter em consideração:

• A vulnerabilidade da frente de mar da Costa da Caparica requer um planeamento urbanístico que considera as vulnerabilidades resultantes dos cenários climáticos de médio e longo prazo, respondendo não só às necessidades atuais, como aos desafios futuros, não permitindo o agravamento da exposição aos riscos (4.2.6.);
• Promover um modelo de mobilidade entre os aglomerados urbanos e as praias que privilegie os modos suaves e a intermodalidade, reduzindo o transporte individual sazonal (NG 14, n)).

Importa aqui considerar que, de acordo com Lemos & Antunes (2024), inscrito no Roteiro Nacional para a Adaptação 2100, Almada é o município da Área Metropolitana de Lisboa que terá mais custos pela inação climática, pela quantidade de edifícios e residentes vulneráveis às alterações costeiras devido às alterações climáticas.

Do Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas (PETI3+) para o período 2014-2020, um documento de 2015, importa referir:

• Está incluída na visão de longo prazo (2050) o objectivo: Uma oferta de serviços públicos de transporte de passageiros a nível local, regional e nacional que promova a migração do transporte individual para o transporte público, com qualidade, níveis de oferta e de serviço adequadas à satisfação das necessidades das populações;
• A Renegociação do contrato de concessão do Metro Sul do Tejo e da Fertagus, assim como a Renegociação das PPP rodoviárias surgem identificadas como estando a ser realizadas, no ponto de situação. Ainda assim, nada é referido sobre a expansão do MTS, nem outra intervenção maior em Almada.

O Plano Rodoviário Nacional (PRN), de 1998, define a rede rodoviária nacional, constituída pelas redes fundamental e complementar. De notar:

• Os itinerários complementares são as vias que, no contexto do plano rodoviário nacional, estabelecem as ligações de maior interesse regional (ponto 3, artigo 4.º);
• As estradas regionais asseguram uma ou várias das seguintes funções: a) Desenvolvimento e serventia das zonas fronteiriças, costeiras e outras de interesse turístico; b) Ligação entre agrupamentos de concelhos constituindo unidades territoriais; c) Continuidade de estradas regionais nas mesmas condições de circulação e segurança (ponto 2, artigo 12.º);
• Em 2003, o lanço do IC 20 entre a Costa da Caparica e o IC 32 foi reclassificado como estrada regional 377-2, para um melhor enquadramento da realidade existente (DL 182/2003).

No Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, uma lei de 2015, é referido que nos ICs a área não edificada é de 35 metros para cada lado do eixo da estrada e nunca a menos de 15 metros da zona da estrada (ponto 8, artigo 32.º).

Do Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT) da Área Metropolitana de Lisboa (AML), um documento de 2002, importa referir:

• Prevê-se a expansão do Metro Sul do Tejo, ligando a Costa da Caparica (2ªfase) ao Barreiro (3ª fase) (pg.74);
• Prevê-se a expansão da Rede Viária – IC20 – Prolongamento para Sul da Costa da Caparica até ao IC32 (pg.164);
• É identificado que o padrão de deslocações é caracterizado pelo recurso cada vez maior ao transporte individual (pg. 350);
• O IC20 está identificado como das vias de maior volume de tráfego, superando os 30.000 veículos por dia (TMD – Trânsito Médio Diário) (pg.831).

Ainda que não tenha um vínculo legal, o Plano de Ação de Mobilidade Urbana Sustentável (PAMUS) AML, resulta da obrigatoriedade do Acordo de Parceria entre a Comissão Europeia e o Governo Português e dos Programas Operacionais para a elaboração de planos deste tipo, de modo a garantir uma estratégia articulada regionalmente (Área Metropolitana de Lisboa, 2019). De frisar no âmbito deste plano:

• A grande relevância do IC20 em Almada – Costa da Caparica (pg. 38);
• Prolongamento do MST à Costa da Caparica (pg. 115);
• Estudo de viabilidade de linhas de elevada capacidade em sítio próprio (BRT – Bus Rapid Transit);
• A União das Freguesias de Charneca da Caparica e Sobreda (Almada) registou um forte crescimento populacional no período 2001/2011, apresentando a taxa de motorização mais elevada do concelho de Almada (474 veículos/1 000 habitantes) e uma quota de utilização do transporte individual que ronda os 60% (pg. 117);
• Aumentar a rede ciclável de Almada, incluindo corredor para a Costa da Caparica (pg. 144).

Finalmente, o Plano Director Municipal (PDM) de Almada, de 2019, é o principal documento de gestão territorial do concelho de Almada. Deste documento, importa ressaltar:

• As intervenções realizadas no território do PDM Almada estão obrigadas ao regulamento (ponto 1, artigo 3.º);
• A faixa de protecção de estradas do tipo IC é de 70 metros de largura, medidos para cada lado da plataforma, para instalações industriais, e com 50 metros de largura para usos habitacionais.

Analisando as plantas do PDM, observa-se que, ao longo do seu percurso, o IC20 está localizado em espaço canal, com excepção de uma parcela em espaço de equipamento existente (Figura 6).

No entanto, quando se analisa em maior detalhe, surgem algumas situações em redor do IC20 em possível conflito com o PDM (Figura 7). Observam-se quatro conjuntos habitacionais na zona Sul que não têm actualmente a salvaguarda de 50 metros do IC20 previstos no regulamento do IC20 (Figura 8), um conjunto de edificações na zona Norte que, considerando a distância do alargamento do IC20 (nove metros), ficarão no limiar dos 50m de salvaguarda E surge ainda a situação de uma instituição de ensino superior que, actualmente não estando à distância de salvaguarda, com o alargamento ficará ainda mais perto. Neste caso, caso se considerasse a distância não edificada prevista no Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (35 metros), o alargamento não teria problema, no entanto, deverá prevalecer a distância que consta no PDM de Almada, logo a obra estaria em possível violação do PDM. No cálculo das distâncias, foi considerada a berma e não o eixo central da estrada, pela informação que consta no PDM de Almada.

Pela situação estranha, foi feita uma maior investigação desta situação e percebeu-se que, para além deste edificado de ensino estar em servidão rodoviária, no PDM, a 18/09/2023, por Despacho do Gabinete do Secretário de Estado das Infraestruturas, foi declarada a “utilidade pública, com caráter de urgência, da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes necessários à construção da obra do «Lanço IC20 — Via Rápida da Caparica” (…) “sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível”. (Despacho n.º 9568/2023, de 18/09), com adição de novas parcelas pelo Despacho n.º 2069/2024, de 23/02, e adição de mais novas parcelas pelo Despacho n.º 3616/2024, de 04/04.

Em relação ao ruído, o IC20 surge das zonas do concelho em que existem maiores níveis de ruído, quer em período diurno (Lden, maior que 70db(A)), quer em período nocturno (Ln maior que 60 dB(A)) (Figura 14).

Disponível na internet, o Plano de Acção para o Ruído de Tráfego no Lanço do IC20, um documento de 2016, revisto em 2020, prevê medidas compensatórias de redução de ruído, para as habitações que estão junto ao IC20. No entanto, no mesmo é referido que, ao abrigo da Lei, o processo de consulta pública do Plano foi anunciado em órgãos de comunicação social, e que esteve em consulta pública de 20/08/2019 a 20/09/2019, não tendo sido foi rececionada qualquer participação (AEBT, 2020). Ora, após pesquisa no principal portal de consulta pública nacional, do portal de consultas públicas da Infraestruturas de Portugal, ou mesmo do portal da Agência Portuguesa do Ambiente, onde constam este tipo de planos, não foi possível perceber onde o plano esteve em consulta pública, por não haver nenhuma referência disponível.

De notar ainda que Portugal foi condenado pelo Tribunal de Justiça, Europeu, por incumprimento das obrigações legais em termos de ruído, nomeadamente por não ter elaborado planos de ação a mais de 236 grandes eixos rodoviários, onde se inclui o IC20 (Tribunal de Justiça da União Europeia, 2020).

E agora?

Tendo a obra de alargamento do IC20 sido anunciada em plena Semana Europeia da Mobilidade, uma iniciativa da Comissão Europeia que decorre anualmente entre 16 e 22 de Setembro, organizada em Portugal pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA), rapidamente esta obra foi alvo de contestação pública. Assim, no Dia Europeu sem Carros, a 22 de Setembro de 2023, foi lançada uma petição online, divulgada em alguns media locais e nacionais.

A “Petição contra o alargamento do IC20” foi criada por pessoas residentes em Almada, em conjunto com especialistas de mobilidade, foi apoiada por um colectivo local, Estuário Colectivo, uma associação local, Centro de Arqueologia de Almada e sete associações de âmbito nacional das áreas de ambiente, urbanismo e mobilidade sustentável, nomeadamente, Estrada Viva, FPCUB – Federação Portuguesa de Cicloturismo e Utilizadores de Bicicleta, GEOTA – Grupo de Estudos de Ordenamento do Território e Ambiente, MUBi – Associação pela Mobilidade Urbana em Bicicleta, Mulheres na Arquitectura, QUERCUS – Núcleo Regional de Setúbal e The Future Design of Streets Association. Dirigida aos ministros das Infraestruturas e do Ambiente e Acção Climática, secretários de estado das Infraestruturas e da Mobilidade Urbana, do XXIII Governo da República Portuguesa, e ainda à Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT) e Presidente da APA (Petição Pública, 2023).

O Direito à Petição Pública está consagrado na Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, com várias alterações, sendo que quando dirigidas à Assembleia da República e com mais de 1000 assinaturas, as pessoas têm direito a que a petição seja publicada em Diário da Assembleia da República e com mais de 2500 assinaturas, têm direito a serem ouvidas em Comissão competente (Assembleia da República, 2020).

A petição contra a obra do IC20, que propõe alternativas concretas para melhoria dos transportes públicos e de mobilidade activa, recolheu mais de 2500 assinaturas em menos de um mês e foi submetida à Assembleia da República no dia 18 de Outubro de 2023 para ser debatida em Comissão Competente. No entanto, perante o debate do Orçamento do Estado e tendo havido a demissão do Primeiro-Ministro do XXIII Governo da República Portuguesa no dia 7 de Novembro de 2023 , o grupo de peticionários apenas foi recebido na Assembleia da República no dia 19 de Dezembro de 2023, já as obras tinham iniciado.

Na audição da XV – Comissão de Economia, Obras Públicas, Planeamento e Habitação, eis a posição dos grupos parlamentares da Assembleia da República:

• Bloco de Esquerda, deputada Joana Mortágua: o projeto foi apresentado em Almada em reunião de Câmara como um “facto consumado”, sem ouvir a comunidade. “O acesso à Costa da Caparica é o ex-libris de tudo o que não deve ser feito em termos de mobilidade no nosso país”, afirmou. “A Costa tem milhões de visitantes todos os anos para os quais não há uma alternativa de transporte”. Há uma série de investimentos necessários para melhorar a mobilidade e o acesso às praias. Contudo, neste contexto, “o alargamento do IC20 é o menos prioritário. Depressa vamos atingir a nova capacidade porque não vão ser criadas alternativas” (Morais, 2023);
• Partido Comunista Português (PCP), deputado Bruno Dias: “O alargamento de vias é uma solução tipicamente admissível, mas não aqui”, que “vai agravar um ponto crítico, tanto na zona da Costa da Caparica como acesso à ponte”, argumentou. Defendeu ainda o fim das Parcerias Público-Privadas (PPP). “Este tipo de concessões com contratos blindados prejudicam o interesse público e beneficiam o concessionário privado. Este é um exemplo concreto de um contrato ruinoso” (Morais, 2023);
• Partido Socialista (PS), deputada Fátima Correia Pinto: “Vamos avançar para um alargamento que não vai resolver o problema”, questionando-se sobre “quais as consequências se o contrato com a concessionária não for cumprido” (Morais, 2023);
• Partido Social Democrata (PSD), deputado João Barbosa de Melo: confirmou os argumentos apresentados. Questionou dado que a obra já estava em andamento, o que se sugere para se repensar a solução (Morais, 2023).

Concluindo, todos os grupos parlamentares presentes na audição concordam que a obra de alargamento do IC20 não vai resolver o problema do congestionamento automóvel no local, conforme relatório final da audição.

Paralelamente, foram solicitadas reuniões aos grupos parlamentares da Assembleia da República, ao ministro das Infraestruturas, à IP, à AEBT tendo sido apenas possível realizar as reuniões:

• 23/10/2024 com o Partido Bloco de Esquerda;
• 14/12/2023 com o Partido Chega;
• 09/04/2024 com o Vereador da Câmara Municipal de Almada com o Pelouro das Infraestruturas e Obras Municipais;
• 29/04/2024 apresentação na Assembleia Municipal de Almada.

Neste artigo, foi apresentada alguma bibliografia científica que suporta que alargamentos rodoviários não resolvem o problema do congestionamento, somente a curto prazo, sendo que a longo prazo se espera que provoque mais tráfego, voltando aos níveis de congestionamento iniciais.

Existem diversas políticas e estratégias de âmbito internacional e nacional, que pretendem reduzir as emissões de GEE, apelando à transferência de deslocações em automóvel individual para mobilidades sustentáveis – a pé, de bicicleta, de transportes públicos. Ainda assim, a utilização do automóvel tem vindo a aumentar nas últimas décadas em Almada.

No caso da Costa da Caparica, existe a agravante de o território não possuir alternativas de ferrovia ou via ciclável, que façam a ligação a Almada. Sendo a Costa da Caparica considerada um território vulnerável, com risco agravado à exposição dos efeitos das alterações climáticas, como consta no POC-ACE e no Roteiro Nacional para a Adaptação 2100, as alternativas terão de ser criadas de modo a reduzir a quantidade de carros que chega à Costa, principalmente na época de Verão.

O alargamento do IC20 não está previsto em nenhum dos instrumentos de gestão territorial analisados, e soma-se ainda o facto de haver possíveis situações de violação do PDM de Almada, dado que existem conjuntos habitacionais a menos de 50 metros da plataforma da estrada, e algumas edificações vão ficar ainda mais perto após a obra de alargamento.

Como alternativas ao alargamento rodoviário do IC20, sugere-se a expansão do MTS para a Costa da Caparica e da existência de alternativas de mobilidade suave, tal como previsto no PROT-AML e no PAMUS-AML. No caso de haver alargamento do IC20, poderá ser pertinente reservá-lo como via dedicada a BUS, uma vez que os dados nos indicam que, em 2023, mais de 7 mil viagens por dia foram feitas por passageiros em autocarros da Carris Metropolitana, que passam pelo IC20 no seu trajecto.

Ainda que o direito à petição esteja previsto na Lei, o que sucedeu com a “Petição Contra o Alargamento do IC20” é que quando foi apresentada à Assembleia da República, por constrangimentos diversos, a obra já tinha iniciado. Importa aqui notar o efeito nos processos de planeamento do território que a alteração de um ciclo político pode ter. Assim, utilizar uma petição para parar este tipo de intervenção torna-se contraproducente. Mesmo existindo uma Lei de Bases do Clima, que prevê o direito à cessação de obras com impacto negativo no clima, percebe-se que a falta de transparência leva a que seja complexa a capacidade de intervenção da população. 

Mas de facto, quando a obra foi anunciada, já havia um DL a declarar as expropriações de terrenos em redor, como utilidade pública e de carácter de urgência. É complexa a luta da sociedade civil contra um Governo Português e o conjunto de entidades competentes envolvidas que, parecem concordam ou aceitar a intervenção, incluindo a CCDR-LVT, APA, IP, CMA.

Na falta de um modelo governativo mais transparente e participado, torna-se premente fazer advocacia noutros modos, de forma mais profissional e ad-hoc.

Por fim, e para concluir este trabalho, sugere-se a revisão dos contratos de subconcessão, das Parcerias Público-Privadas (PPP) na gestão rodoviária, incluindo o contrato da AEBT para gestão do lanço do IC20, e de outros a nível nacional, para que, em vez de serem alargadas estradas quando existem inúmeros automóveis a utilizá-las, sejam criadas alternativas em transportes públicos e de mobilidade suave.